Exports de déchets et retours à l’envoyeur : analyse d’une crise mondiale des déchets (1/3)

Suite à la fermeture des frontières chinoises annoncée en 2017, et de l'effet domino qui s'en est suivi en Asie, un véritable séisme agite le monde du traitement des déchets. Voici un dossier en trois parties pour faire le point. Partie 1/3 : quel est le cadre juridique applicable aux exports de déchets ?

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Avec le concours de Maxence Temps pour les recherches et la rédaction.

Depuis 1989, un cadre juridique pour réglementer les transferts transfrontaliers de déchets

La convention de Bâle est un accord juridique qui réglemente, à l’échelle internationale, les transferts transfrontaliers de déchets. Elle prend ses racines dans les années 70-80, parallèlement à l’essor du commerce international et de la mondialisation. A cette époque, plusieurs faits d’actualités ont conduit les États à adopter cette convention. A ce titre, on peut citer les déboires du  “Khian Sea” en 1986. Ce bateau, chargé de cendres toxiques issues de l’incinération, fit le tour de la planète pendant plusieurs mois à la recherche d’un État enclin à l’accueillir, sans succès. A la suite de nombreux refus, le capitaine du bateau décida alors de se délester de la cargaison directement dans l’océan atlantique et indien. Environ 10 000 tonnes de cendres toxiques furent délibérément rejetées à l’eau.

D’autres scandales environnementaux par la suite comme celui du Karin B (1988) ou encore du Zanoobia (1988) mettront le sujet de l’exportation des déchets au cœur des débats internationaux et diplomatiques, donnant ainsi naissance à la convention de Bâle, censée réglementer les « transferts transfrontaliers » de déchets. La convention de Bâle, ouverte à la signature le 22 mars 1989, compte actuellement 186 États. L’un des plus gros producteurs mondiaux de déchets, les États-Unis, ne l’a toujours pas ratifiée, par conséquent les obligations du traité ne s’appliquent pas pour ce pays. S’agissant de l’État français, la convention est entrée en vigueur en 1992.

Parallèlement, à la même période, ce cadre juridique fut complété par un dispositif issu de l’OCDE adopté le 30 mars 1992, venant encadrer l’exportation des déchets entre les États membres de l’OCDE (voir OECD/LEGAL/0266). Cette possibilité est prévue par la convention de Bâle, qui donne la faculté aux États de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux se substituant à ladite convention, si ces accords ne sont pas écologiquement moins rationnels (article 11 de la convention). On peut cependant questionner le caractère équivalent de l’accord OCDE par rapport au texte de Bâle. En effet, la décision OCDE s’inspire majoritairement du contenu de la convention de Bâle, tout en assouplissant la procédure de contrôle des exportations pour certains déchets. Pour exemple, les déchets considérés comme non-dangereux (liste verte), peuvent être exportés sans aucun contrôle spécifique, si ce n’est les “contrôles existants normalement appliqués aux transactions commerciales” (chapitre 2, C, décision OCDE). Par ailleurs, des “autorisations générales” peuvent être délivrées à une entreprise qui reçoit le même type de déchets. Ladite usine pourra recevoir une autorisation d’un an maximum lui permettant d’importer des déchets sans la nécessité d’effectuer des contrôles (chapitre 2, D, décision OCDE). Ce dispositif, allégé, s’applique pour une quarantaine de pays industrialisés, y compris les États-Unis d’Amérique qui préfèrent se baser sur cette réglementation OCDE.

Au niveau européen, la convention de Bâle a été transposée par le Règlement européen n°1013/2006 concernant les transferts transfrontaliers de déchets et complétée par la directive cadre 2008/98/CE relative aux déchets. Cette transposition n’est pas sans conséquence car elle permet une application directe des dispositions de la convention de Bâle au sein des États membres de l’Union Européenne.

Par conséquent, l’exportation à l’international des déchets est réglementée par ces trois cadres juridiques: OCDE, droit européen et convention de Bâle. Ces réglementations sont complémentaires, même si le cadre normatif de l’OCDE semble parfois concurrencer la convention de Bâle. La suite de l’article se focalise sur cette dernière.

Convention de Bâle : comment ça marche ?

La convention de Bâle se fonde sur la notion de consentement des États. En effet, son principe fondamental est l’interdiction, pour les entreprises, d’exporter des déchets dangereux vers un État qui n’a pas donné son accord à l’exportation, ou qui n’a pas les moyens de les gérer selon des « méthodes écologiquement rationnelles » (« environmentally sound manner »). En réglementant la situation des déchets dangereux, la convention de Bâle répond en même temps à la question plus globale de la gestion des imports/exports internationaux de déchets, qu’ils soient dangereux ou non dangereux.

C’est à partir de cette nécessité de classer les différents déchets pour définir un cadre juridique propre à chaque type d’export, que la convention retient plusieurs « listes » ou « annexes ». La convention prévoit ainsi une distinction classique entre déchets dangereux (liste orange / annexe XVIII) et déchets non dangereux (liste verte / annexe IX), complétée par une catégorie de déchets devant faire l’objet d’un « examen spécial », soumis à la même procédure que les déchets dangereux (annexe II / voir article 1 convention).

Une fois que le type de déchet candidat à l’export est identifié, s’appliquent différentes procédures administratives, qui s’étendent de l’obtention du consentement du pays destinataire, par le biais d’une procédure de notification, ou la plus légère de simple information des autorités publiques.

Procédures d’information et de notification : quelles différences ?

La procédure d’information des autorités locales s’applique aux déchets non dangereux (liste verte de la convention). En effet, compte-tenu de leur prétendue faible dangerosité, lesdits déchets peuvent être exportés sans le consentement préalable des autorités compétentes, une simple information sur le déchet et sa destination étant suffisante.

Par exemple, les déchets de papier, de carton et de produits de papier, lorsqu’ils ne sont pas en mélange avec d’autres substances, sont considérés comme des déchets non-dangereux au sens de la convention (Code B3020, l’annexe IX), soumise à la procédure d’information. L’autorité compétente recevra un document contenant les informations essentielles sur le déchet ainsi que le contrat passé entre la personne qui organise le transfert et le destinataire.

La procédure de notification quant à elle (également appelée « procédure de consentement écrit préalable » – liste orange de la convention), concerne les déchets considérés comme dangereux. L’objectif de cette procédure est de fournir aux autorités concernées des informations précises sur le type de déchet transféré, afin de pouvoir juger si la filière de traitement de l’État importateur sera en mesure de les traiter. L’État qui reçoit ledit document de notification doit ensuite donner (ou pas) son consentement au transfert des déchets.

Par exemple, si l’on souhaite exporter des débris de verre provenant de tubes cathodiques (A2010, Annexe XVIII), ce type de déchet, compte tenu de sa dangerosité, sera soumis à procédure de notification. Par conséquent, l’État qui réceptionne ce déchet aura dû au préalable donner son consentement à l’exportation des débris de verre. Si l’État refuse, le déchet ne pourra pas être exporté. Une exportation de déchets ne peut avoir lieu que lorsque tous les États concernés, y compris ceux de transit si le déchets transite par plusieurs ports internationaux, ont donné leur consentement écrit (article 6 de la convention).

En France, c’est le Pôle National des Transferts Transfrontaliers de Déchets (PNTTD – un service de la direction générale de la prévention des risques du Ministère de la transition écologique) qui est chargé d’instruire les dossiers d’exportation de déchets. Chaque année, ce sont environ 3000 dossiers qui sont traités par cette administration comprenant une vingtaine de salariés. Il convient de noter que cette autorité a été créée en 2015, issue de la fusion de services initialement régionalisés, ce qui peut traduire la récente réaction des pouvoirs publics face à la problématique des exportations légales et illégales de déchets.

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