Exports de déchets et retours à l’envoyeur : analyse d’une crise mondiale des déchets (2/3)

Suite à la fermeture des frontières chinoises annoncée en 2017, et de l'effet domino qui s'en est suivi en Asie, un véritable séisme agite le monde du traitement des déchets. Partie 2/3 du dossier : retour sur la décision chinoise, et la très récente évolution du droit international en matière d'exports de plastiques.

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La fermeture des frontières chinoise en 2018 : un coup de tonnerre dans le monde des déchets

Tout commence lorsqu’en 2017, la Chine notifie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) son intention d’interdire l’export vers son territoire de 24 catégories de déchets (textiles, métaux, déchets non triés…), laquelle interdiction sera renforcée par une hausse des exigences de tri des déchets encore acceptés, exigence confinant à l’impossible. Ce dispositif juridico-commercial sera également complété, sur le terrain, par un renforcement des contrôles douaniers. Ce programme appelé « Épée Nationale » a été mis en place par la Chine sur triple fond de :

  • nécessité environnementale de réduire l’impact des imports de déchets de qualité insuffisante ou trop mélangés sur son territoire (le mélange étant un facteur rendant le recyclage plus difficile) : il s’agit du facteur évoqué officiellement dans la notification à l’OMC,
  • besoin de traiter en priorité ses propres déchets, attendu que la production chinoise de déchets est en forte augmentation, en conséquence du développement industriel du pays et de l’enrichissement de sa classe moyenne,
  • montée en gamme à la fois de son industrie du recyclage et de son arsenal productiviste sans doute moins nécessiteux de matières de basse qualité.

Le séisme, colossal, a remis en question un ronron bien organisé d’exports de dizaines de millions de tonnes de déchets des pays occidentaux vers la Chine. Le re-routage n’a pas tardé et très vite, d’autres pays asiatiques ont dû faire face à des exports inédits de déchets (Malaisie, Indonésie, etc.), sur fond de bandes organisées (notamment chinoises) cherchant d’autres routes pour les déchets. A ce sujet, nous vous conseillons la lecture de ce rapport d’avril 2019 de GAIA, et de notre article en synthétisant les grandes lignes.

En l’état de nos connaissances et de l’opacité du secteur, il est difficile de nous avancer sur des chiffres, y compris s’agissant des exports français. L’éco-organisme Citéo communique sur un export hors Europe de 1% des déchets d’emballages français (soit environ 35 000 tonnes sur les 3.5 millions de tonnes de déchets d’emballages ménagers annuels). Ce chiffre ne concerne cependant qu’un seul flux de déchets (rappelons que la France produit environ 37 millions de tonnes de déchets ménagers, et environ 60 millions de tonnes de déchets d’activités économiques chaque année), ni bien sûr n’inclut les exports illégaux passant sous les radars.

Toujours est-il que deux filières semblent co-exister, ce qui ne facilite pas la compréhension du sujet. Certains exports de déchets bien triés et ayant une vraie valeur de marché sont tout à fait légaux au sens du droit international ; d’autres exports concernent des déchets en mélange, impropres au recyclage, allant jusqu’à nourrir des mafias locales et bien évidemment pas toujours notifiés aux Etats receveurs. D’où des actions spectaculaires de « retours à l’envoyeur » de certains pays asiatiques, notamment au cours de l’été 2019, faisant valoir l’absence de notification de certains conteneurs (voir article 1/3).

La filière illégale, qui génère trafics et pollutions à l’étranger, est inacceptable. La filière légale doit quant à elle nous amener à questionner la mondialisation sans limite, et la prétendue « circularité » de l’envoi de déchets suivi du retour de produits manufacturés, dont l’impact environnemental est catastrophique également.

L’évolution récente de la convention de Bâle: un contrôle accru des exportations de déchets plastiques ?

Retour au cadre juridique : les États parties à la convention de Bâle, en mai 2019 lors de la COP 14, ont décidé de modifier les annexes de la convention afin que les mouvements transfrontières de déchets plastiques (y compris en mélanges) soient désormais soumis à la procédure d’accord préalable (sauf certains plastiques facilement recyclables).

En résumé, cette décision :

  • limite l’application de la procédure “souple” d’information aux exports des déchets plastiques non mélangés, de certaines résines qui se recyclent couramment (PE, PET, PP…), s’ils sont effectivement destinés à être recyclés (rubrique B3011),
  • soumet à la procédure plus “lourde” de notification les déchets plastiques contaminés par des substances dangereuses (ajout d’une rubrique A3210),
  • soumet par défaut les autres plastiques à la procédure de notification (“examen spécial” – ajout d’une rubrique « balai » Y48).

Pour mémoire, c’est en octobre 2018 que l’État norvégien avait décidé de mettre les pieds dans le plat, en communiquant une série de proposition d’amendements à la convention de Bâle afin de la renforcer concernant l’exportation des déchets plastiques. L’acte envisagé consistait à créer de nouvelles rubriques aux annexes de la convention afin que les déchets de matières plastiques non dangereux / dangereux (y compris en mélanges) soient désormais soumis à la procédure de notification.

A la suite de cette proposition d’amendements, les réactions ont été partagées. Les ONG spécialisées ont salué et soutenu cette proposition, compte-tenu de l’amélioration du contrôle des exportations des déchets qu’elle constitue. A l’inverse, les entreprises de recyclage ainsi que certains États industrialisés considéraient que cette proposition “aurait des conséquences importantes, administratives et financières, pour les entreprises” (voir communiqué FNADE à ce sujet).

Cette série d’amendements a par la suite fait l’objet de nombreuses discussions au sein du groupe de travail de la convention de Bâle, ainsi qu’au sein de l’Union européenne, aboutissant à une position unique pour l’UE fin avril 2019, quelques jours avant ladite COP 14. Cette position reprenait la proposition norvégienne, en précisant son contenu, et en décalant son entrée en vigueur.

En définitive, dans la mesure où la convention de Bâle ne revêtait pas un tel degré de précision, cette décision qui entrera en vigueur le 1er janvier 2021, permettra selon les autorités publiques françaises un meilleur contrôle des flux mondiaux de déchets plastiques. Le site internet France Diplomatie énonce à cet égard:

Cette décision permettra une plus grande traçabilité des flux mondiaux de déchets plastiques. Elle entrera en vigueur le 1er janvier 2021. A cette date, toutes les cargaisons de déchets plastiques impropres au recyclage seront soumises à la procédure d’accord préalable de la Convention. Les pays qui ne seraient pas en mesure de traiter ces déchets pourront donc les refuser.

A la suite de l’annonce chinoise, le sujet des exportations de déchets a été rapidement médiatisé, amenant in fine à une évolution des règles internationales comme rappelé ci-avant. En synthèse, l’amendement apporté à la Convention de Bâle rend beaucoup plus drastiques les contrôles liés aux exports de déchets plastiques (rappelant à quel point le plastique en particulier est un matériau problématique), et rend beaucoup plus difficile l’export de déchets en mélange. Les années 2019/2020 apparaissent ainsi comme une période de transition, dans la mesure où cet amendement doit désormais être transcrit en droit européen, et « adapté » dans le cadre du régime propre aux pays membres de l’OCDE. Bien évidemment, les discussions diplomatiques vont bon train, face à des pays tels que les États-Unis d’Amérique non signataires de la convention de Bâle, a priori peu enclins à suivre la logique plus vertueuse dictée par la nouvelle réglementation.

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