Pour la Cour de justice de l’UE, le système français de la REP ne constitue pas par nature une aide d’Etat

Par une décision rendue le 21 octobre 2020 dans le cadre du litige opposant l’éco-organisme de la filière textile à l'Etat français, le juge européen a estimé que le dispositif de la responsabilité élargie du producteur (REP) ne constituait pas automatiquement une aide d’Etat, et a ainsi reconnu sa légalité vis-à-vis du droit européen.

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Le contexte du litige opposant l’éco-organisme Refashion à l’Etat français

Refashion (anciennement Eco TLC), l’éco-organisme agréé par l’Etat pour gérer le traitement des déchets issus de la filière textile, linge de maison et chaussures (TLC) dans le cadre de la REP, a intenté en 2017 une action contre l’Etat devant le juge français en vue d’obtenir l’annulation de l’arrêté ministériel modifiant son cahier des charges. Cette modification du cahier des charges impliquait notamment une revalorisation des barèmes de soutiens financiers de l’éco-organisme aux acteurs de tri des textiles – faisant donc peser de nouvelles charges financières sur l’éco-organisme. Pour rappel, dans le cadre de la REP, l’éco-organisme est une entité privée sans but lucratif agréée par les pouvoirs publics qui est chargée de faire l’intermédiaire, notamment financier, entre les metteurs en marché de produits et les acteurs de la prévention (souvent oubliée !), de la collecte, du tri et du traitement des déchets générés.

Dans ce contexte conflictuel, Refashion a, pour motiver sa demande d’annulation de ce nouveau cahier des charges, fait valoir l’illégalité dans son ensemble du dispositif de la REP, en ce que ce dernier constituerait une aide d’État, catégorie de subvention publique aux entreprises interdite par le droit européen.

Le juge français s’est donc retrouvé confronté à la question de savoir si le mécanisme de la REP constitue ou non une aide d’État selon les critères définis par le droit de l’Union européenne. Avant de rendre sa décision, le Conseil d’Etat a souhaité renvoyer la question de principe devant le juge européen pour un éclairage juridique ; c’est la mise en œuvre de ce mécanisme de renvoi de question préjudicielle qui a donné lieu à la décision de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 21 octobre 2020 (affaire C-556/19).

Quels enjeux en cas de qualification d’aide d’Etat du système de la REP ?

Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), dans un souci de liberté de la concurrence sur le marché intérieur, interdit par principe, sauf exceptions précises définies par le traité, “les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions” (article 107§1 du Traité). Le fait d’admettre, comme le sollicitait Refashion, que la REP représente une aide d’Etat, conduirait à rendre illégal le dispositif, qui concerne un nombre important et croissant de filières de déchets en France. Cela serait synonyme de refonte totale du système, qui repose notamment sur les éco-organismes agréés par l’Etat, et donc de flou généralisé en matière de gestion de ces déchets à moyen terme.

Une décision de principe encourageante mais accompagnée d’incertitudes rendue par la CJUE

La CJUE juge que le système de la REP s’agissant de la filière textile ne constitue pas une aide d’Etat au sens du droit européen, “pour autant que ces subventions ne demeurent pas constamment sous contrôle public, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier”. Elle se fonde notamment sur le fait que les contributions financières en cause “conservent un caractère privé pendant tout leur parcours”, ne passent jamais par le budget de l’Etat ou celui d’une autre entité publique, et sur le fait que l’Etat n’a pas renoncé à des ressources – telles que des impôts, des droits ou des charges – dans le cadre de la mise en place de ces contributions.

Le juge européen exclut donc la qualification par nature du dispositif de la REP comme une aide d’Etat, mais laisse le soin au juge français de déterminer si en l’espèce le contrôle public exercé peut ou non être considéré comme constant.

Une conclusion contraire aurait pu remettre en question la légalité de l’ensemble du système de la REP en France, et la décision de la Cour représente donc un soulagement pour le secteur. Zero Waste France salue également cette décision, dans la mesure où la REP est aujourd’hui la traduction – bien que largement imparfaite – du principe pollueur-payeur en droit des déchets. Il convient de rappeler que le système actuel de la REP en France comporte de nombreuses limites, notamment liées aux conflits d’intérêts des acteurs économiques participant à la gouvernance des éco-organismes. De ce fait, les objectifs de prévention et de réemploi sont laissés de côté au profit des objectifs de recyclage, au mépris de la hiérarchie des modes de traitement des déchets.

Désormais, il convient d’attendre la décision du juge français pour être fixé sur l’interprétation de cet éclairage. En outre, il demeure une incertitude sur l’application possible du raisonnement de la CJUE à toutes les filières REP et à tous les éco-organismes, qui pourra peut-être faire l’objet d’autres litiges à l’avenir.

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