Un plan qui ne planifie pas suffisamment

Par une décision du 4 juillet 2019 (n°1802969), le Tribunal administratif de Caen saisi par l’association Manche Nature, vient d’annuler partiellement (« en tant que ») le plan régional déchets de Normandie. Une première dans le cadre de la planification régionale, qui a débuté en 2016/2017, et s’achèvera d’ici à 2020 avec l’adoption de la plupart des plans.

D’une part, le Tribunal retient que le plan ne précisait pas les actions mises en œuvre en faveur de la tarification incitative. Pour mémoire, la loi de transition énergétique fixe un objectif de couverture de 25 millions d’habitants en 2025 par ce mode de tarification (soit environ 38% de la population). L’objectif était repris dans le plan, mais pas accompagné d’un dispositif opérationnel pour favoriser son déploiement. Les régions devront donc se montrer actives et engagées sur ce terrain, en ne reprenant pas simplement l’objectif mais en le rendant concret.

D’autre part, les juges ont constaté que le plan, notamment sur la planification des installations de traitement thermique et en particulier les combustibles solides de récupération (CSR – page 143), n’était pas suffisamment prescriptif. La préconisation retenue, très large et vague, ne répond pas à l’objet d’un véritable plan selon le Tribunal qui annule partiellement le plan. Le jugement rappelle bien que, selon le décret du 17 juin 2016 qui détermine le contenu des plans, ceux-ci doivent bien prévoir « les installations qu’il est nécessaire de créer, d’adapter et de fermer« . Lors de l’enquête publique, le projet de plan avait d’ailleurs reçu un avis défavorable de la part de la Commission d’enquête.

L’extrait pertinent du jugement : « 12. En deuxième lieu, l’association Manche-Nature soutient que les actions en matière de gestion des déchets sont insuffisantes, et plus spécifiquement celles relatives à la tarification incitative et à la valorisation énergétique. D’une part, la tarification incitative fait l’objet de dispositions spécifiques à l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement, qui exigent une synthèse des actions prévues concernant son déploiement. En se bornant à prévoir un objectif de 30 % de la population concernée d’ici 2025 contre 2,8 % actuellement, le plan ne précise pas les actions qui seront mises en oeuvre pour atteindre cet objectif. D’autre part, s’agissant de la valorisation énergétique des combustibles de récupération, le plan se borne à prévoir que « la création de nouvelles unités dédiées de valorisation énergétique doit faire l’objet d’une étude préalable permettant de justifier de la pérennité des gisements sur le long terme et des besoins locaux en énergie ». Il ne répond ce faisant pas à son objet, qui est notamment de planifier, en fonction de la proportion des déchets concernés, les installations qu’il est nécessaire de créer, d’adapter et de fermer, en cohérence avec les principes de proximité et d’autosuffisance et adaptés aux bassins de vie. Dans ces conditions, le moyen doit être accueilli. »

Le plan normand avait aussi fait l’impasse de prescriptions claires concernant, plus globalement, les usines d’incinération, en retenant une formulation pour le moins elliptique, qui « n’interdit pas » (page 155 du plan) :

L’opportunité pour les plans régionaux d’être véritablement prescriptifs

Dès 2018, Zero Waste France avait publié une note juridique à l’attention des Régions, les alertant sur la pleine compétence à exercer concernant la planification des exutoires, de tous types, pour ne pas commettre une « incompétence négative » (compétence non exercée à plein). La jurisprudence rendue sous l’empire des plans départementaux et la réglementation en vigueur y étaient décryptées, afin de démontrer qu’une planification opérationnelle était non seulement souhaitable, mais une exigence juridique. Cette exigence découle du fait que les décisions prises localement doivent ensuite être « compatibles » avec le plan, et qu’elles doivent ainsi pouvoir être confrontées à une prescription claire, faute de quoi le rapport de compatibilité est dénué de sens.

Plus récemment, dans un article de synthèse, Zero Waste France alertait sur l’aspect irrégulier de ce travail de planification, certaines régions souhaitant s’étant efforcé de doter leur plan de prescriptions claires, d’autres non.

Ce jugement vient donc confirmer cette interprétation du droit faite par les associations environnementales dans le processus de planification régionale, et doit amener les régions à se mobiliser, en phase finale d’adoption des plans. La plupart auront ainsi passé l’enquête publique d’ici à la fin de l’année 2019 et seront adoptés. Il est encore temps d’apporter les dernières modifications pour clarifier certaines préconisations et tournures elliptiques, après quoi il sera trop tard. Un tel état de fait serait regrettable dans la mesure où la durée de vie du plan est fixée à 6 et 12 ans.