Revoir le système des REP, un enjeu pour la réduction des déchets plastiques

A l’occasion des négociations pour un traité mondial sur le plastique, nombreuses sont les voix qui s’élèvent pour promouvoir le modèle français de Responsabilité élargie des producteurs (REP) à l’étranger. L’occasion d’en faire un bilan, plus que contrasté.

Partager

Le système des REP prévoit que les entreprises contribuent à la gestion des déchets issus des produits qu’elles commercialisent, filière par filière. Malgré sa réforme par la loi AGEC de 2020, ce système continue de souffrir de nombreuses limites. Historiquement construit autour d’une volonté de gestion des déchets, le principe du pollueur-payeur transcrit dans le système de responsabilité élargie du producteur peine à se saisir concrètement de sa mission de prévention, pourtant intégrée à l’éventail de ses obligations depuis 2014. Au niveau des emballages, l’essentiel des investissements et actions reste concentré autour du recyclage. Et pour cause : les éco-organismes étant administrés par les producteurs, ils sont au cœur d’un conflit d’intérêts inextricable. Zero Waste France appelle à une grande vigilance sur les filières REP, leur gouvernance et leur fonctionnement, et interroge leur efficacité : depuis la création de la REP emballages en 1992, force est de constater que l’on n’a pas observé de réduction des déchets plastiques en France.

Aux origines, le principe pollueur-payeur

Le principe pollueur-payeur, fondateur des REP et de leurs éco-modulations, a un rôle de financement de la gestion des déchets et d’orientation des comportements des metteurs sur le marché dans le sens d’une meilleure écoconception des produits mis sur le marché.

Le schéma français des REP fonctionne ainsi : des éco-contributions sont versées par les metteurs en marché réunis au sein d’un éco-organisme. Celles-ci financent la gestion des déchets via les collectivités ou les opérateurs, y compris des organisations de l’économie sociale et solidaire  telles qu’Emmaüs.

Les éco-contributions peuvent varier selon différents critères, par exemple selon le matériau choisi, le poids, le nombre d’unités d’emballages dans la filière emballages… Puis elles sont éco-modulées, pour renforcer le caractère incitatif du dispositif. Deux types d’éco-modulations sont possibles : les bonus-malus qui font varier le montant de l’éco-contribution ; les primes et pénalités, dont le montant est décorrélé du montant de l’éco-contribution.

L’objectif derrière les REP est que celles-ci génèrent une prise de conscience chez les metteurs en marché de leur responsabilité en matière de production de déchets. Les REP permettent également de rendre viables économiquement des boucles d’économie circulaire qui ne l’étaient pas sans ce financement dédié.

Les nombreuses limites du dispositif

L’insuffisance d’incitativité des éco-modulations

Les éco-modulations fonctionnent mal, comme on le voit par exemple dans la filière emballages. Dans cette filière, seulement 5000 tonnes d’emballages plastiques sont touchées par un malus. Ce chiffre pourrait signifier que la quasi-totalité des emballages plastique ne posent pas de problème et ne doivent donc pas faire l’objet de malus, ce qui de toute évidence ne correspond pas à la réalité. On ne peut donc qu’en conclure que les malus sont sous-utilisés dans cette filière. Par ailleurs, le système des bonus-malus est focalisé sur la recyclabilité et pas du tout sur la réduction à la source des déchets. Le même constat peut être fait dans d’autres filières. Par exemple, la filière textiles compte seulement trois bonus et aucun malus.

L’efficacité des éco-modulations ne peut pas être démontrée à ce stade. S’il est difficile d’accéder aux données des éco-organismes, il est en tout cas possible d’observer que ce levier semble faiblement incitatif pour les metteurs en marché, par rapport aux autres leviers que sont les attentes des consommateurs, le cours des matières premières, ou les autres régulations.

Au final, la tension entre les deux objectifs du principe pollueur-payeur que sont, d’une part, le financement du recyclage, et d’autre part, l’incitation à réduire la production de produits polluants, semble être une des faiblesses principales du mécanisme de la REP.

Le non-respect de la hiérarchie des modes de traitement

La loi AGEC de 2020 est venue préciser et élargir les missions des filières REP. Jusque-là, la REP avait principalement pour objectif de contribuer à la gestion des déchets. Depuis 2020, il est rappelé qu’elle vise également la prévention des déchets, l’écoconception, l’allongement de la durée de vie des produits, ou encore le réemploi, la réutilisation et la réparation. La loi oblige ainsi certains éco-organismes à fixer des objectifs de réemploi ou de réduction des déchets spécifiques, de façon distincte des objectifs de collecte et de recyclage.

La loi précise que la REP doit non seulement couvrir les coûts de collecte et de traitement des déchets mais également les coûts de prévention ou encore de ramassage des déchets qui n’auraient pas été correctement triés (abandon dans la nature, dans le réseau d’assainissement des eaux, etc.).  D’autre part, il est prévu que pour les filières pour lesquelles le potentiel de réemploi et de réparation est important, des fonds spécifiques soient créés et dédiés à ces activités. 5% minimum des contributions reçues devront ainsi être fléchées vers le fonds réemploi pour les filières meubles, emballages, équipements électriques et électroniques (DEEE) ou encore les jouets et les articles de sport.

L’exemple de la filière emballages montre à quel point les objectifs de prévention et de réemploi restent loin derrière l’objectif de recyclage.

La filière REP emballages existe depuis 1992. C’est la plus ancienne, ce qui permet d’en tirer quelques enseignements. La filière doit répondre aux enjeux de développement du réemploi. La loi AGEC en donne des objectifs chiffrés : 20% de réduction des emballages plastiques à usage unique d’ici fin 2025 dont la moitié par recours au réemploi ; 2% du budget de l’éco-organisme consacré au réemploi, relevé à 5% dans la loi climat et résilience (soit environ 50M€ en 2023). La loi donne aussi l’obligation aux éco-organismes de définir des standards d’emballages réemployables.

Les acteurs du réemploi n’ont pas vu l’impact de ce changement de réglementation :  si la loi date de 2020, les premières actions sont très récentes. Ainsi, la préfiguration de gammes standards d’emballages réemployables a été annoncée en mai 2023 par Citeo, l’éco-organisme de la filière emballages. Par ailleurs, le modèle de réemploi sur lequel avance Citeo privilégie les gros metteurs en marché clients de l’éco-organisme, plutôt que les petits acteurs du réemploi.

On le voit bien dans les rayons des supermarchés : le passage à échelle du réemploi des emballages n’a pas eu lieu. Pour réellement développer le réemploi, le financement issu de la REP ne suffira pas : il doit se cumuler à une fiscalité forte, par exemple via une taxe sur le plastique à usage unique, ainsi qu’à des financements publics dédiés au réemploi et distincts de la REP, par exemple des plans d’investissement nationaux et régionaux qui permettraient notamment le financement des infrastructures de lavage des contenants réemployables, nécessitant des investissements de départ conséquents.

Les limites démocratiques de la gouvernance des REP

Les éco-organismes (sociétés privées agréées par les pouvoirs publics pour gérer les filières REP) sont régulièrement critiqués pour la situation de conflit d’intérêt dans laquelle ils se trouvent. En effet, ils se voient confier une mission d’intérêt général (réduire les déchets, financer la collecte) mais leur actionnariat est composé des grandes entreprises qui commercialisent les produits soumis à la REP et qui ont pour leur part intérêt à augmenter les quantités de produits commercialisés et à payer le moins possible pour la gestion de leurs déchets.

Pour corriger ce problème, la loi AGEC s’est contentée de prévoir la création de Comités des parties prenantes au sein des éco-organismes, qui ont pour mandat de donner un avis préalable sur certaines décisions. Zero Waste France fait partie de certains de ces comités, aux côtés d’autres associations environnementales et de consommateurs et consommatrices. Le principal intérêt de ces comités, au-delà de l’avis délivré qui reste consultatif, est qu’ils permettent aux parties prenantes d’accéder à certaines informations qui n’étaient jusque-là pas nécessairement diffusées (montant des contributions par rapport au prix des produits, attribution des financements au titre de la R&D, etc.). Les parties prenantes sont néanmoins tenues à la confidentialité, ce qui limite le rôle potentiel de lanceuses d’alerte des associations environnementales et de consommateurs.

De même, si les révisions régulières des cahiers des charges des éco-organismes font l’objet de consultations de la société civile, il est très difficile d’y participer car les sujets sont souvent très techniques.

Un financement inadéquat de la gestion des déchets

Les principes du service public sont déterminants pour permettre un fonctionnement le plus juste possible de la collecte des déchets : universalité, présence de points de collecte dans les endroits ruraux à faible population, etc.

Les REP financent le service public de collecte des déchets, via un système de couverture des coûts. Pour la filière emballages,  le coût de référence est calculé en fonction de scénarios théoriques de collecte qui font in fine que les collectivités ne sont jamais financées pour l’intégralité de ce que la collecte des emballages leur coûte.

Un système qui maintient le modèle du tout-jetable

Force est de constater que les REP n’ont pas permis de favoriser la prévention des déchets, mais ont engendré des flux financiers qui ont pour effet de maintenir une certaine façon de produire et de consommer. Finalement, les REP entretiennent le modèle du tout jetable, en contradiction avec les objectifs même de réduction, de réparation et de réemploi qui ont été récemment insérés dans leurs cahiers des charges.

Les recommandations de Zero Waste France

Pour toutes ces raisons, Zero Waste France demande une nouvelle réforme de la gouvernance et du fonctionnement des REP, et fait régulièrement des propositions filière par filière pour améliorer le dispositif dans son ensemble. Elle propose notamment d’intégrer des objectifs de réduction des mises en marché, sans quoi le rôle de prévention de la REP reste lettre morte. Il serait hautement pertinent d’ouvrir une discussion publique sur le principe de la REP et la façon dont elle peut devenir un véritable outil au service du développement du réemploi et de la lutte contre la surproduction plutôt qu’un promoteur du recyclage seul. Dans cette perspective, c’est toute la gouvernance actuelle des REP qui mérite d’être interrogée.

Actualités

19 avril 2024

Traité mondial sur la pollution plastique : Zero Waste France se rend à Ottawa pour la reprise des négociations

Alors que les gouvernements reprennent, mardi 23 avril à Ottawa (Canada), les discussions en vue de l’adoption d’un texte contraignant pour mettre fin à la pollution plastique, Zero Waste France s[...]

à la une
11 avril 2024

Prévention des déchets : les dysfonctionnements du principe pollueur-payeur

Dans son nouveau rapport, rendu public lors d’un débat organisé à l’Assemblée nationale le 11 avril 2024, Zero Waste France dresse un bilan critique de l’application du principe pollueur-payeur, à[...]

04 avril 2024

Affichage environnemental du textile, un étiquetage qui s’affiche ambitieux

L’affichage environnemental, prévu dans la loi Agec, voit son rôle renforcé par la proposition de loi fast-fashion en débat au Parlement. En quoi consiste ce nouvel étiquetage prévu sur les vêteme[...]

14 mars 2024

Loi sur l’impact environnemental du textile : un premier pas historique pour en découdre avec la fast-fashion

Après des mois de forte mobilisation, la coalition Stop Fast-Fashion se félicite du vote par les député·es de la proposition de loi visant à réduire l’impact environnemental du textile. Malgré des[...]

08 mars 2024

La lutte écologique ne se fera pas sans une lutte féministe

A travers la démarche zéro déchet zéro gaspillage, c’est souvent l’écologie des petits gestes qui est privilégiée. Au-delà du fait que cette démarche ne peut être considérée comme l’unique et seul[...]

06 mars 2024

Règlement européen sur les emballages : Zero Waste France et No Plastic In My Sea regrettent un texte édulcoré et insuffisant pour mettre fin au tout-jetable

Les négociations sur le règlement UE sur les emballages ont abouti lundi 4 mars 2024 sur un accord de compromis entre les États membres et le Parlement européen, mais l’accent mis sur le recyclage[...]

26 janvier 2024

Moins 30% d’ordures ménagères avec la mise en place d’une tarification incitative

L’Ademe a publié en janvier deux études sur les collectivités ayant adopté une tarification incitative, montrant leurs meilleures performances en matière de réduction des ordures ménagères, et rel[...]

18 janvier 2024

Réparation : la loi AGEC a-t-elle permis de limiter la casse ?

Indice de réparabilité, accès aux pièces détachées, bonus réparation : autant de mesures prévues par la loi AGEC pour allonger la durée de vie des produits, notamment des équipements électriques e[...]

22 décembre 2023

Loi AGEC : assistera-t-on aux changements annoncés pour le 1er janvier 2024 ?

Bientôt quatre ans après la publication de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, de nouvelles dispositions doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2024. Zero[...]

21 décembre 2023

Fast-fashion : les ONG demandent une loi pour encadrer les pratiques du secteur de la mode

Alors que le Black Friday et autres soldes continuent de s’imposer en France à grands coups de publicités tapageuses, Zero Waste France a lancé avec une coalition d’ONG la campagne “Stop fast-fash[...]