La planification régionale des déchets, en cours depuis 2016, est un exercice structurant puisque ces plans sont censés organiser la gestion de tous les types de déchets pour les 6 et 12 prochaines années. La région Normandie a été le premier conseil régional à se lancer dans cette planification, à sortir un projet de plan et donc à le soumettre à l’enquête publique, à l’été 2018. Ce projet de plan vient d’essuyer un avis défavorable de la part de la Commission d’enquête, fait assez rare en la matière pour être commenté.

Une demande de clarté et de prescriptibilité des plans de la part de Zero Waste France

Zero Waste France, impliquée dans plusieurs régions dans ce processus de planification, a fait part tout au long de la concertation de sa position sur les points à traiter dans le cadre des plans. En particulier, il apparaît crucial de conférer une valeur prescriptive au plan, s’agissant des installations de traitement à fermer, adapter ou créer (conformément au décret du 17 juin 2016 – voir une note juridique complète publiée en février 2018).

Rappelons en effet que selon la réglementation applicable, les projets locaux d’usines de traitement des déchets doivent être « compatibles » avec le plan régional, ce qui donne une force juridique contraignante à ce plan, à condition qu’il soit clair et non pas évasif sur les différents type d’installations. Faute de se prononcer sur ces sujets sensibles, l’autorité de planification commettrait d’ailleurs une « incompétence négative » source d’illégalité en cas de recours.

Sur ce point précis, le projet de plan normand a ainsi clairement transcrit l’objectif de réduction des quantités de déchets envoyés en décharge en écrivant clairement que « aucune nouvelle installation de stockage des déchets non dangereux non inertes n’est autorisée par le PRPGD sur la durée du plan« . Cependant, sur d’autres terrains, force est de constater que le projet de plan ne prend aucune position.

Ainsi pour le traitement des déchets ménagers résiduels (point 4.8.2), en matière d’incinération, le projet de plan prévoit qu’il « n’interdit pas la création de nouvelles capacités de valorisation des déchets ménagers résiduels, notamment en cohérence avec l’évolution de la filière CSR« . Voilà une formulation pour le moins évasive et imprécise, ne pouvant constituer un véritable « plan » au sens juridique du terme.

L’autorité environnementale (services de l’Etat en région) préconisait ainsi, dans son avis sur le projet de plan, « d’approfondir, sur la base d’un état initial complété, l’analyse des effets du plan sur l’environnement et la santé humaine en y intégrant notamment une approche territorialisée et une analyse spécifique et qualitative des différents types de déchets, d’installations ou de valorisation prévus par le PRPGD« .

Un avis défavorable notamment du fait de l’absence de prescriptibilité du plan

Les conclusions de la Commission d’enquête font état d’un potentiel vice de procédure dans le cadre de l’organisation de l’enquête publique. Surtout, les commissaires enquêteurs ont retenu que le plan est en l’état, purement indicatif et descriptif :

En ce qui concerne le caractère opposable du Plan :

• D’une manière générale la commission regrette que cette dimension du PRPGD, prévue par la loi, soit insuffisamment prise en compte. En effet dans son mémoire en réponse le Conseil Régional semble estimer, à tort, que l’absence de transfert de compétences en matière de gestion directe ne confère au plan qu’une portée purement indicative et descriptive.
• La commission regrette l’absence d’engagements précis dans le cadre de l’adoption de la version définitive du PRPGD et le renvoi au « suivi » d’un certain nombre de préconisations de la MRAe.
• La commission regrette que les intentions exprimées pour les biodéchets et la valorisation énergétique demeurent dépourvus de la présentation d’actions concrètes« .

La Commission semble également confirmer que le « plan d’action en faveur de l’économie circulaire » qui accompagne le plan régional doit être lui aussi assez précis, doté de moyens effectifs et ne peut renvoyer à des stratégies ou actions ultérieures :

« La commission donne acte au Conseil Régional de l’intégration dans le PRPGD d’éléments relatifs au développement de l’économie circulaire. Néanmoins, elle constate qu’en dépit de la relative complexité des schémas présentés cette question demeure :

• traitée de façon incomplète,
• renvoyée pour partie à une stratégie encore à définir avec les acteurs régionaux,
• dépourvue de mesures d’accompagnement concrètes,

[…]

• La Commission note qu’il n’existe pas de ligne spécifique concernant le PRPGD dans le budget de la Région. Dans ces conditions elle s’interroge sur la capacité de la collectivité à concrétiser ses objectifs. »

Au final, la Commission a considéré que « le projet présenté, dépourvu de moyens pouvant en assurer la bonne mise en oeuvre, se résume à un catalogue de bonnes pratiques n’engageant aucunement la responsabilité du Conseil Régional« . Le lien entre ce document et le terrain n’est donc pas assuré, dans la mesure où « le projet n’apportera aucun bénéfice réel au territoire, que ce soit en termes d’amélioration de la situation existante ou de recherche de solutions innovantes« .

Il est encore temps de prendre en compte ces impératifs juridiques, pour la région Normandie comme pour les autres régions, dont certaines ont le même positionnement en faveur d’un plan « non prescriptif ».